根據《國務院關于印發“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》（國發[2011]26號）確定的工作目標和任務，制定本實施方案。
一、工作目標和總體要求
（一）節能目標。到“十二五”期末，建筑節能形成1.16億噸標準煤節能能力。其中：發展綠色建筑，加強新建建筑節能工作，形成4500萬噸標準煤節能能力；深化供熱體制改革，全面推行供熱計量收費，推進北方采暖地區既有建筑供熱計量及節能改造，城鎮居住建筑單位面積采暖能耗下降15%以上，形成2700萬噸標準煤節能能力；加強公共建筑節能監管體系建設，推動節能改造與運行管理，力爭公共建筑單位面積能耗下降10%以上，形成 1400萬噸標準煤節能能力。推動可再生能源與建筑一體化應用，形成常規能源替代能力3000萬噸標準煤。
（二）減排目標。到“十二五”期末，基本實現所有縣和重點建制鎮具備污水處理能力，全國新增污水日處理能力4200萬噸，新建配套管網約16萬公里，城市污水處理率達到85%，形成化學需氧量削減能力280萬噸、氨氮削減能力30萬噸。城市生活垃圾無害化處理率達到80％以上。
（三）總體要求。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，把節能減排作為轉變城鄉建設發展方式的重要抓手，突出抓好發展綠色建筑、建筑節能、城鎮污水和垃圾處理等重點工作，進一步健全法規制度，加強經濟激勵，完善技術標準，強化科技支撐，落實目標責任，扎實做好住房城鄉建設領域節能減排工作，確保完成約束性指標，推動城鎮發展模式轉變，實現城鄉可持續發展。
二、調整優化建設領域發展方式
（一）堅決抑制高耗能、高排放行業過快增長。在城鄉規劃編制中應體現符合當地可持續發展要求，將資源和環境保護要求作為強制性內容。要認真貫徹落實《民用建筑節能條例》、《國務院辦公廳關于加強和規范新開工項目管理的通知》（國辦發[2007]64號），會同發展改革、國土資源、環境保護等部門，嚴格規范投資項目新開工條件，對不符合節能減排有關法律法規和強制性標準的工程建設項目，不予發放建設工程規劃許可證和通過施工圖審查，不得發放施工許可證。建立行政審批責任制和問責制，按照“誰審批、誰監督、誰負責”的原則，對不按規定予以審批的，依法追究有關人員責任。
（二）積極推進建設領域能源結構調整。按照《財政部 住房城鄉建設部關于進一步推進可再生能源建筑應用的通知》（財建[2011]61號）要求，因地制宜大力推進可再生能源建筑一體化應用，力爭“十二五”期間新增可再生能源建筑應用面積25億平方米以上。一是推進可再生能源建筑應用區域示范、城市及縣級示范、太陽能屋頂計劃等各類示范深入實施。選擇可再生能源資源豐富、地方配套政策落實的重點地區，實行集中連片推廣。二是有條件的省（自治區、直轄市）應及時對符合地區資源條件與建筑利用條件的可再生能源利用技術進行強制性推廣。三是加快研究制定不同類型可再生能源建筑應用技術在設計、施工、能效檢測等各環節的工程建設標準。四是加大對太陽能采暖制冷、太陽能與淺層地能耦合利用、污泥沼氣利用技術、工業余熱利用等新技術的推廣力度。五是支持可再生能源建筑應用產品、設備性能檢測機構、建筑應用效果檢測評估機構等公共服務平臺建設。
三、實施建筑節能重點工程
（一）全面推進綠色建筑發展。一是明確“十二五”期間綠色建筑發展目標、重點工作和保障措施等。二是研究出臺促進綠色建筑發展的政策。三是繼續完善綠色建筑標準體系，制（修）訂綠色建筑相關工程建設和產品標準，研究制定綠色建筑工程定額。編制綠色建筑區域規劃建設指標體系、技術導則和標準體系。鼓勵地方制定更加嚴格的綠色建筑標準。四是開展綠色建筑相關示范。“十二五”期間，依托城鎮新區建設、舊城更新、棚戶區改造等，啟動和實施綠色建筑集中示范區。積極開展高星級綠色建筑示范。五是加快綠色建筑相關共性關鍵技術研究開發及推廣力度。依托高等院校、科研機構等，按照我國主要氣候分區，加快國家建筑節能與綠色建筑工程技術中心及產業化基地建設。
（二）推動北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造。“十二五”期間完成北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造面積4億平方米以上。一是各地要認真貫徹落實《關于進一步深入開展北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造工作的通知》（財建[2011]12號），盡快分解改造任務指標，落實改造項目，并抓緊實施。二是財政部、住房城鄉建設部確定的 “節能暖房工程”重點市縣要切實加快工作進度，力爭在兩年內，重點市完成具備改造價值老舊住宅供熱計量及節能改造面積的40%以上，重點縣完成70%以上。三是全面推進供熱計量改革，北方采暖地區的新建建筑及完成節能改造的既有建筑應全部實行供熱計量收費。四是開展供熱能耗統計和供熱能耗定額管理試點工作。
（三）啟動夏熱冬冷地區既有建筑節能改造。“十二五”期間啟動和實施夏熱冬冷地區既有建筑節能改造面積5000萬平方米。一是會同財政部研究制定推進夏熱冬冷地區既有建筑節能改造的實施意見及財政資金獎勵辦法。二是會同財政部在綜合考慮各省市經濟發展水平、建筑能耗水平、技術支撐能力等因素的基礎上，對改造任務進行分解落實。各省級住房城鄉建設主管部門要在2012年5月31日之前將改造目標進一步分解到各城市（區），并將分解結果報住房城鄉建設部。三是各地住房城鄉建設主管部門應對本地區既有建筑進行建筑狀況調查、能耗統計，確定改造重點內容和項目、制定改造規劃和實施計劃，并積極與同級有關部門協調配合，研究適合本地實際的經濟和技術政策，做好組織協調工作，確保改造目標的實現。
（四）實施公共建筑節能改造。“十二五”期間完成公共建筑節能改造面積6000萬平方米。一是按照《關于進一步推進公共建筑節能工作的通知》（財建[2011]207號）要求，進一步加強公共建筑節能監管體系建設，“十二五”期間，全國地級及以上城市應完成對大型公共建筑能耗的全口徑統計，將單位面積能耗高于平均水平和年總能耗高于1000噸標煤的建筑確定為重點用能建筑，進行重點監管，對50%以上的重點用能建筑進行能源審計。二是在20個以上省（自治區、直轄市），建立公共建筑能耗動態監測平臺，對5000棟以上公共建筑的能耗情況進行動態監測，實現公共建筑能耗可監測、可計量。三是在公共建筑節能監管體系建立健全、節能改造任務明確的地區，啟動和實施10個以上公共建筑節能改造重點城市。三是會同財政部、教育部，積極推動“節約型高等學校”建設及高等學校校園建筑節能改造示范。
（五）實施農村危房節能改造。“十二五”期間，支持25萬農戶結合農村危房改造開展建筑節能示范，改善農房保溫效果。一是在農村危房改造中，對實施建筑節能示范的農戶給予中央補助，引導更多農戶建造節能房。二是編制技術導則，明確建筑節能示范農房的技術要求，編制農房節能改造的案例與圖集，對設計、施工及管理等關鍵環節進行指導。三是加強現場技術指導和監督檢查，督促地方保質保量完成建筑節能示范任務。
（六）推進城鎮污水處理設施及配套管網建設。一是加強規劃引導，會同有關部門，抓緊編制《全國城鎮污水處理及再生利用設施建設“十二五”規劃》和《重點流域“十二五”水污染防治規劃》。二是指導各地合理確定規模與工藝，嚴格項目審查，加快城鎮污水處理設施建設與升級改造。會同有關部門開展污泥處理處置項目示范，推進污泥的無害化處理處置和資源化利用。三是積極爭取中央資金支持，配合有關部門，落實中央預算內資金和污水處理設施配套管網“以獎代補”資金，支持城鎮污水處理設施配套管網建設。
四、加強節能減排管理
（一）嚴格建筑節能管理。一是加快省市縣三位一體的建筑節能管理體制建設，形成統一標準、上下聯動、監管有效的運行機制，將建筑節能監管重心下移，加強市縣的監管能力和執行法律法規及標準規范的能力。二是繼續強化新建建筑執行節能標準的監管，著力抓好對施工階段等薄弱環節以及中小城市等薄弱地區執行標準的監管，確保新建建筑施工階段執行節能強制性標準的比例在95%以上。做好北方采暖地區以及夏熱冬冷地區新頒布建筑節能標準的貫徹實施工作。三是全面推行民用建筑節能信息公示制度，城鎮民用建筑項目必須在施工現場主要入口顯著位置對所建工程項目建筑節能信息進行公示，房地產開發企業應當向購買人明示所售商品房的能源消耗指標、節能措施和保溫要求、保溫工程保修期等信息，并在商品房買賣合同、住宅質量保證書、住宅使用說明書中予以載明。四是強化新建公共建筑節能管理，引導新建公共建筑大力推廣綠色設計、綠色施工，廣泛采用自然通風、遮陽等被動節能技術，應根據公共建筑形式、規模及使用功能，在規劃、設計階段引入分項能耗指標，約束建筑體型系數、采暖空調、通風、照明、生活熱水等用能系統的設計參數及系統配置。五是嚴格執行公共建筑室內溫度控制制度，賓館、商廈、寫字樓、機場、車站等夏季空調溫度不得低于26度，冬季采暖溫度不得高于20度。五是進一步加強建筑節能材料、產品、設備在生產、流通和使用環節的質量監管，嚴格工程準入。
（二）強化城市交通領域節能減排管理。一是強化城市綜合交通體系規劃的指導作用。組織專家對有關城市的城市綜合交通體系規劃的編制進行現場指導，提高規劃編制水平；各省級住房城鄉建設主管部門應按照《城市綜合交通體系規劃編制辦法》，加強對城市綜合交通體系規劃的審查。二是加強城市公共交通基礎設施建設。制定出臺加強城市軌道交通規劃建設有關政策措施，加強城市軌道交通近期建設規劃的審查工作，指導各地加快城市軌道交通建設；落實公交優先戰略的政策措施，強調加強公交基礎設施建設，提高公交基礎設施水平。三是加強步行、自行車交通系統建設。繼續開展“城市步行和自行車交通系統示范項目”工作；繼續開展“中國城市無車日”活動，倡導綠色交通；研究制定有關政策措施，指導地方加強城市步行、自行車交通系統建設。
（三）積極推進城市照明節能。一是組織編制《“十二五”城市綠色照明規劃綱要》，推進城市照明系統節能。二是大力推廣高效節能照明燈具，推進城市照明節能改造，促進可再生能源在城市照明方面的應用。三是建立健全城市綠色照明節能評價體系，形成定期的監督檢查機制。四是嚴格控制景觀過度照明。繼續抓好城市道路半導體照明試點示范工程，開展“綠色照明示范城市”創建工作。
（四）促進農村節能減排。一是會同財政部、國家發展改革委等部門組織實施綠色低碳重點小城鎮試點示范。二是指導村鎮人居環境治理。推動重點流域重點鎮污水處理設施配套管網建設，組織編制《村莊污水處理優秀案例集》及《不同類型小城鎮污水處理及配套管網建設及時指南》，開展縣域村鎮污水治理試點示范，組織編制《村鎮生活垃圾收集運輸技術規程》。起草《關于加強農村生活垃圾管理工作的意見》，開展縣域村鎮垃圾治理全覆蓋統計公布工作。
五、實施循環經濟重點工程
（一）推進資源綜合利用。一是全面推進墻體材料革新，進一步提高新型墻體材料和節能、利廢建材生產及應用比例。二是會同財政、發展改革等部門，組織實施新型墻體材料及節能建材產業化基地建設示范。三是各地住房城鄉建設主管部門應結合本地實際和貫徹實施國家禁止使用實心粘土磚的工作，積極開發和推廣適合本地應用的新型墻體材料。四是配合有關部門修訂發布新型墻體材料目錄和專項基金管理辦法。各地負責墻體材料革新工作的住房城鄉建設主管部門應加強對墻改基金的征收和管理，充分發揮墻改基金的引導和調控作用，推動綠色建筑和建筑節能。五是配合國家發展改革委繼續推進禁止使用實心粘土磚工作。六是會同工業和信息化部加快高強鋼筋的推廣應用。
（二）促進垃圾資源化利用。一是認真貫徹落實國務院批轉住房城鄉建設部等部門《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》（國發[2011]9號），分解任務，落實責任，配套政策，對各地落實情況進行監督檢查。二是組織做好《全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設“十二五”規劃》編制和實施工作，推動各地加快城市生活垃圾處理能力建設，“十二五”期末，全國生活垃圾無害化處理率達到80%以上。三是會同有關部門組織開展生活垃圾處理示范工程項目工作，推動各地提高生活垃圾處理設施建設管理水平。組織開展現有生活垃圾堆放點普查，指導各地做好生活垃圾填埋場封場和堆放點治理改造。四是推動生活垃圾分類工作。總結生活垃圾分類收集試點城市情況，擴大試點城市范圍，“十二五”期間在每個省（自治區、直轄市）設立一個試點城市。修訂《城市生活垃圾分類及其評價標準》。五是配合有關部門做好餐廚垃圾資源化利用和無害化處理示范項目工作，指導北京市朝陽區等33個試點城市（區）盡快建成示范項目。加大對餐廚垃圾處理項目的建設投入，力爭“十二五”期間完成100座餐廚垃圾處理示范工程建設。
（三）推進節水型城市建設。一是研究制定城市規劃、建設和市政公用事業方面的節水制度、辦法和具體標準。指導各地組織編制城市節水專項規劃。二是以節水型城市創建工作為抓手，推動城鎮節水工作，會同國家發展改革委修訂和完善《節水型城市考核標準》，強化中長期規劃指導、用水節水統計管理、公共供水和自備水的計劃用水與定額管理。做好節水型城市的申報和考核工作。三是加快再生水利用設施建設，推進污水處理再生利用，在城市水系治理及生態修復方面發揮再生水功能。四是配合國家質檢總局等有關部門做好節水產品強制性標準及認證工作。
六、加快節能減排技術開發和推廣
（一）加快節能減排技術研發。一是“十二五”期間，在國家科技支撐計劃項目中，開展對綠色建筑、建筑節能的技術研究，實現綠色建筑設計、建造、評價和改造的一條龍技術服務支撐，建設綜合性技術服務平臺，建立以實際建筑能耗數據為導向的建筑節能技術支撐體系。二是開展城市生活垃圾處理利用技術研究，形成城市生活垃圾處置利用關鍵技術與設備，增強垃圾收運處置能力，提高資源化水平。三是在“水體污染控制與治理”科技重大專項中，以節能減排為目標導向，開展城市水污染控制和飲用水安全保障領域技術研究與關鍵設備研發，重點突破城鎮排水系統優化運行、污水處理提標改造與節能減耗、污泥處置與資源化利用、非傳統水源利用、飲用水深度凈化等關鍵技術，并在重點流域內示范應用。
（二）加快節能減排技術推廣應用。一是根據“十二五”期間行業發展需求靈活制定節能減排技術公告，引導行業健康發展。二是依據技術公告制定專項的技術推廣、限制、淘汰目錄，鼓勵企業技術進步，提高產品質量。三是通過示范工程建設，加快技術成果轉化。
（三）加強節能減排國際交流合作。一是廣泛開展節能減排國際科技合作，積極引進國外先進節能環保技術和管理經驗，更有效地組織實施好現有國際合作項目。二是積極籌備召開國際智能、綠色建筑與建筑節能大會暨新技術與產品博覽會。三是繼續積極研究、多渠道籌集爭取配套資金，鼓勵有關單位參與國際合作項目的策劃和申請，擴大合作對象，拓展合作領域。在清潔發展機制（CDM）合作等方面，提出相應的工作思路，開展相應的工作。
七、完善節能減排經濟政策
（一）推進價格和環保收費改革。一是配合國家發展改革委研究修訂《城市供水價格管理辦法》，指導各地加快推進居民用水戶表改造，并逐步推行居民生活用水階梯式水價制度。二是研究制定城鎮污水處理收費管理辦法。三是配合國家發展改革委推行城市生活垃圾處理收費制度。探索改進城市生活垃圾處理收費方式，降低收費成本。四是全面推進供熱計量收費，貫徹落實住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部、國家質檢總局《關于進一步推進供熱計量改革工作的意見》（建城[2010]14號），指導和督促地方盡快制定“兩部制”熱價。
（二）完善財政稅收政策。配合財政部、國家稅務總局研究制定鼓勵節能省地環保型建筑、既有建筑節能改造、可再生能源建筑中應用、節能減排設備、資源綜合利用產品等方面的財政、稅收優惠政策。
（三）推行污染治理設施建設運行特許經營。一是開展市政公用事業改革情況調研，對城鎮排水與污水處理行業特許經營制度實施情況，進行分析總結，進一步完善特許經營制度。二是制定城市生活垃圾處理特許經營權招標投標管理辦法，完善準入條件。繼續開展生活垃圾處理設施等級評定工作，建立退出機制和黑名單制度。
八、強化節能減排監督檢查
（一）健全法律法規。積極配合國務院法制辦加快出臺城鎮排水與污水處理條例，研究制定《民用建筑能耗與節能信息統計管理辦法》。
（二）完善節能和環保標準。一是要加快完善建筑節能標準體系，針對住宅、農村建筑、公共建筑、工業建筑等不同類型建筑，分別制修訂相關工程建設節能標準，在設計、施工、運行管理等環節落實建筑節能要求。二是重點制修訂《居住建筑節能設計標準》、《建筑節能氣象參數標準》、《既有居住建筑節能改造技術規程》、《夏熱冬暖地區居住建筑節能設計標準》。三是制定修訂一批建筑節能相關產品標準，為推進建筑節能工程提供相關產品技術支撐。四是進一步完善污水處理、生活垃圾處理等標準。
（三）加強城鎮污水處理廠和生活垃圾處理設施運行管理和監督。一是完善“全國城鎮污水處理管理信息系統”和城鎮污水處理工作考核辦法，進一步加強對污水處理設施建設和運行的監督指導。二是建立數據共享機制，配合發展改革、財政等部門，對設施運行負荷率達不到要求或無故不運行地區項目資金下達予以限制。三是加強監督，指導各地加強項目審查，合理確定城鎮污水處理設施規模和工藝。督促地方嚴格落實工程管理相關制度，確保項目建成后及時投入運行發揮效能。嚴格落實排水許可制度，強化對排入下水道的水質監管，確保城鎮污水處理廠達標排放。四是強化對垃圾處理設施建設運行的監管，進一步完善城鎮生活垃圾處理管理信息系統，研究制定相關監管標準，繼續開展生活垃圾填埋場等級評定并啟動垃圾焚燒廠等級評定工作。
（四）加強節能減排執法檢查。各省級住房城鄉建設主管部門要研究建立建設領域節能減排統計、監測和考核體系，嚴格落實節能減排目標責任制和問責制，組織開展節能減排專項檢查督察，對本地區住房城鄉建設主管部門落實國務院節能減排綜合性工作方案的情況進行督察，及時向住房城鄉建設部報告。住房城鄉建設部每年組織開展建筑節能、供熱體制改革、城鎮污水處理廠和生活垃圾處理設施運行管理的專項檢查行動，嚴肅查處各類違法違規行為和事件。
九、推廣節能減排市場化機制
（一）加快推進民用建筑能效測評標識工作。一是根據試點經驗，組織對《民用建筑能效測評標識管理暫行辦法》、《民用建筑能效測評機構管理暫行辦法》進行修訂。二是加大民用建筑能效測評標識推進力度，各地要嚴格貫徹《民用建筑節能條例》規定，對新建國家機關辦公建筑和大型公共建筑進行能效測評標識。指導和督促地方將能效測評作為驗證建筑工程節能效果的基本手段以及獲得示范資格和資金獎勵的必要條件。三是加大民用建筑能效測評機構能力建設力度，完成國家及省兩級能效測評機構體系建設。
（二）加大綠色建筑評價標識實施力度。一是完善綠色建筑評價標準體系，制定針對不同地區、不同建筑類型的綠色建筑評價標識細則，科學地開展評價標識工作。二是鼓勵地方制定適合本地區的綠色建筑評價標識指南。三是規范和引導科研院所、相關行業協會和中介服務機構開展綠色建筑技術研發、前期咨詢、后期檢測等各方面的專業服務，推進綠色建筑健康發展。
（三）加強建筑節能服務體系建設。一是立足建筑節能目前發展階段和現有資源，以國家機關辦公建筑和大型公共建筑的節能運行管理與改造、建設節約型校園和賓館飯店為突破口，拉動需求、激活市場、培育市場主體服務能力。二是加快推行合同能源管理，規范能源服務行為，利用國家資金重點支持專業化節能服務公司為用戶提供節能診斷、設計、融資、改造、運行管理一條龍服務，為國家機關辦公樓、大型公共建筑、公共設施和學校實施節能改造。三是推進建筑能效交易試點。
十、加強節能減排能力建設與宣傳教育
（一）強化節能減排管理能力建設。各地住房城鄉建設主管部門應加強節能減排管理能力建設，完善機構，充實人員。加強建筑節能統計、監測能力建設。充分發揮行業協會、學會在節能標準制定和實施、新技術（產品）推廣、信息咨詢、宣傳培訓等方面的作用。
（二）加強節能減排宣傳教育。各地住房城鄉建設主管部門要配合有關部門做好“節能減排全民行動”，組織開展系列宣傳活動，制定專門宣傳方案，廣泛宣傳建設領域節能減排的重要性。做好每年一度的全國節能宣傳周、全國城市節約用水宣傳周、中國城市公共交通周及無車日等宣傳活動。各級住房城鄉建設主管部門應制定節能減排先進單位和個人的表彰獎勵辦法，對在節能降耗和污染減排工作中做出突出貢獻的單位和個人予以表彰和獎勵。