【門窗幕墻網】新冠疫情在全球快速蔓延，截至3月23日，全球確診病例已達337，512，死亡病例高達14，657。全球經濟遭受1930年代大蕭條以來的最大破壞，我國經濟一度停擺，一季度GDP同比下降可達9%左右。歐美日等經濟體大幅衰退。疫情的高度不確定性勢必導致企業和居民大幅下調其投資和消費支出，全球貿易迅猛下滑，造成全球性的負反饋效應。遭受重創的全球經濟進而劇烈沖擊本來就已經杠桿高企的全球金融體系，醞釀著2008年全球金融危機以來最大的金融風暴。

在這場世紀罕見的大流行病沖擊下，我國宏觀經濟政策制定也可能面臨改革開放以來最嚴峻的挑戰，而歷次逆周期調節中作為寬松刺激主力的房地產行業也再次成為市場關注的焦點。我國今年前兩個月新房銷售按面積同比暴跌40%，最近幾周各地方政府已紛紛出臺相應的政策來穩住樓市，也開始在某些敏感領域逐步試探中央的底線。

堅持疫情之前的房地產調控政策未必可行，但盲目放松和大水漫灌也不可取。如何設計一個既能拉動內需，又能防止地產泡沫，還能提高有效基建的房地產行業政策？我們認為短期內作為應急措施，為避免系統性金融風險發生，有必要保障大部分資質較好房地產企業的融資和家庭按揭貸款的償付，但真正的出路在于通過市場化改革來擴大重點城市的土地和新房供給，通過宅基地改革釋放低效使用的土地并增加農民工財產性收入，進一步放松城市戶籍限制，在增加熱點城市土地供應的基礎上適度放松限購和限價等調控措施。對特定人群尤其是外來民工和新畢業大學生給予降低首付比例和優惠房貸利率的優惠政策。簡而言之，就是要通過供給側改革來拉動住房需求和房地產投資，以此推動具有較高回報的城市基建投資。

我們的觀點基于對當前復雜形勢和國情的三個判斷。

第一，宏觀經濟形勢極為嚴峻，所以政策上要有所作為。短期內沒有哪個行業能夠取代房地產行業在中國經濟中的位置，房地產行業若不能穩住，宏觀經濟和金融體系無法企穩，就談不上經濟結構優化和產業升級。

第二，我國工業化遠遠領先于城市化，城市化尚未完成，我國每年有800多萬新大學畢業生，還有兩億多農民工要向城市遷徙，這過程中有大量城市住房需求，也會導致大量宅基地被低效使用乃至荒棄。

第三，我國城市化的方向是人口向中心城市和城市群遷移。

先談一下我國面臨的嚴峻宏觀經濟形勢。首先，目前我國疫情已經得到基本控制，但由于倒灌和復工，疫情發展還有較大的不確定性。其次，疫情對中國經濟的沖擊既在供給側，又在需求側。全球經濟快速進入衰退，未來兩個季度我國出口訂單勢將暴跌，幅度可能會超過2008年的全球金融危機。再次，全球金融系統遭受的沖擊剛剛開始，美元流動性高度短缺，中國未必是全球資產的避風港，外資撤出不可避免，我國境外中資美元債市場可能遭遇較大沖擊；我國金融體系本身也將因為過去十幾年高速累積的杠桿和近期經濟萎縮而面臨系統性風險。第四，疫情本身會導致逆全球化，一定程度的脫鉤不可避免，未來一段時間外商直接投資可能會嚴重下滑。第五，經過數輪寬松刺激，我國寬松刺激的政策空間已經遠比2008雷曼危機和2015年股災時要小，已經不能簡單套用傳統的政策工具組合。第六，我國二季度GDP恢復正增長的難度很高，今年大部分國家經濟都會負增長，我國今年全年GDP若能維持增長就已經是不錯的成就。

如此嚴峻的宏觀形勢下，短期內不可能有其他行業能夠取代房地產行業的位置。自上世紀90年代末我國推進住房制度市場化改革以來，房地產業逐步成為中國經濟最重要的支柱產業。根據國家統計局的數據，2019年房地產業對GDP的直接貢獻為7%。如果考慮與房地產業相關的上下游產業，包括建筑業、金融服務業、家具、家電、建材及地方政府土地出讓收入等，我們估算房地產業對GDP的貢獻約在25%。房地產業同樣也是政府財政收入的主要來源，與房地產相關的稅收收入占全國公共財政收入的24%左右。若考慮占GDP總量7%的地方政府土地出讓收入，這一比例會更高。

其實在新冠疫情出現之前，房地產市場面臨的下行壓力就已經非常明顯。2015-2018年間的貨幣化棚改大量透支了三四線城市的購房需求，迅速推高居民部門的杠桿率，快速消耗了家庭儲蓄，因此疫情對我國房地產業的打擊必然是雪上加霜。2019年我國新房銷售按面積負增長0.1%，今年一二月份同比暴跌39.9%。雖然房地產投資去年還增長9.9%，但這是一個滯后數據，今年一二月份房地產投資同比下降16.3%，全年維持增長的難度很大。下行的房地產同時也會影響宏觀經濟其他幾個關鍵領域。

首先，地方財政的土地出讓收入將面臨巨大的下行壓力。地方政府的土地出讓收入去年高達人民幣7.2萬億，約為接受中央轉移支付后的地方政府公共財政收入的44%，作為地方財政最具有彈性的一部分，成為了我國基建投資重要的資金來源。新冠疫情爆發以后，2020年1-2月，土地購置面積和土地成交價款同比下降29.3%和36.2%。盡管各地方政府已積極出臺與土地市場相關的紓困政策幫助房企，包括延期或分期繳納土地出讓金、降低土地拍賣保證金比例等。疫情結束之后，土地市場可能會出現V形復蘇，但我們判斷，除非房地產調控政策出現重大調整，今年地方政府的土地收入將會大幅下滑。

其次是房地產企業的杠桿這幾年快速上升，若處理不善，可能會引發系統性金融風險。我們估算房企的加權杠桿率（負債與凈資產的比率）已從2010年的58%快速上升到2018年的108%。房地產企業的總體債務規模大幅上升，償債壓力加大。截至2019年底，房企的銀行貸款余額約為14.4萬億，信托和委托貸款余額約為6.5萬億，房企境內境外的債券融資余額分別在2.6萬億和1.2萬億左右。但房企的實際債務規模不止于此。過去幾年，為緩解融資壓力，不少房企推行“高周轉模式”，新房竣工面積在2017和2018年連續兩年萎縮，因此由商品房預售帶來的“隱性債務”不容忽視，我們估測這筆債務約為5.4萬億。加上前面提及的24.7萬億顯性債務，我們估計房企的總體債務規模在30萬億左右。

最后，我國城市居民的財富緊緊綁定在房地產之上，居民負債壓力快速上升。根據西南財經大學《2018中國城市家庭財富健康報告》的統計，中國城市家庭財富中，房產占比高達77.7%，金融資產僅占11.8%。根據央行數據，截至2019年底，居民的銀行貸款余額已達到55.3萬億，占名義GDP的比重已從2008年的17.9%快速攀升到55.8%。作為居民部門貸款最主要的構成，個人住房貸款的余額在已從2014年底的10萬億迅速上升到2019年底的30萬億。值得注意的是，盡管三四線城市的貨幣化棚改在過去幾年在棚戶區改造和提高低收入群體生活水平方面作出了巨大貢獻，但也使得三四線城市居民部門的負債規模飆升。我們估計在過去五年中，三四線城市房地產市場的繁榮將其居民負債的規模推高了近15萬億，并消耗了約15萬億的三四線城市的居民儲蓄。

我們對當前國情的第二個判斷是，我國城市化尚未完成，還存在巨大的城市住房需求和基建需求。去年我國城鎮化率為61%，但城市戶籍人口只占全國人口的44%，外出農民工人數約1.8億。我們保守估計有城鎮住宅需求的農民工及其家屬人口為2.2億，約需要1.25億套住房，扣除在工作居住地已經擁有城鎮住房的4%的農民工人口，實際需求約為1.2億套。即使考慮到部分農民工會選擇回鄉，未來十到二十年若要解決進城農民工的住房問題，每年新增的住房需求也在500萬套以上。另外，我國目前每年畢業大學生約800萬，這些未來的白領階層也有很強的流動性。即使他們的上一代已經為他們在家鄉購買了住房，這些年輕人也很有可能隨著我國產業的區域間轉移而遷徙，從而形成新的住房需求。當然，在現有的城市戶籍人口中，還有相當大的改善型住房需求。

對國情的第三個判斷是我國城市化的空間布局還有很大的調整空間。習近平總書記在2019年12月的《求是》雜志上刊文指出“我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式”，并進一步指出要“尊重客觀規律。產業和人口向優勢區域集中，形成以城市群為主要形態的增長動力源，進而帶動經濟總體效率提升，這是經濟規律”。我們認為這篇文章非常清晰地指明了高質量城市化的關鍵就是推進中心城市和城市群的基礎設施建設，連接人口密集地區城市之間的軌道交通建設，擴大這些城市的住宅用地供給。

大城市具有規模效應和集聚效應，基建和房地產的投資回報較高；分工更為復雜，除制造業之外，服務業也會產生大量就業；人口和人才集聚也有利于科研研發。在可預見的將來，年輕人必然加速向大城市流動。今年中國高校畢業人數834萬，而今年出生嬰兒數量可能低于1400萬，現在除了極個別一線城市外，大中城市幾乎都在爭奪受過高等教育的年輕人，落戶條件越來越低。過去幾年中的某些政策一方面限制了大城市的發展，另一方面又通過貨幣化棚改等政策，通過行政主導對三四線城市的地產和基建實施了一輪大規模的刺激，耗資達3.6萬億人民幣，這與中國人口流動和城市化發展長期趨勢是相違背的。從發達國家的經驗來看，城市化和人口向大城市集中是必然趨勢，是符合客觀規律的。

疫情沖擊下的房地產和土地政策

疫情沖擊之下，政府政策不可能對占GDP總量25%的房地產行業置之不理，與其最后被動放松甚至再度采取類似貨幣化棚改等方案去刺激房地產行業，還不如未雨綢繆，在堅持房住不炒的基本原則下，用市場化的手段和供給側改革的思路來防止大中城市房價過快上升。

當然在短期，救急的紓困政策也十分有必要。一方面政府應該防止房地產開發商的大面積破產違約從而沖擊我國的金融體系。這方面很多地方政府已經出臺了不少措施，央行和相關金融監管部門應該及時出臺一些政策，適度加大紓困力度，擴展融資渠道，如有必要讓銀行適度對一些短期貸款展期，避免不必要的恐慌式的抽貸斷貸，讓大部分資質較好的房地產企業能平安度過難關。另一方面，可以預見未來幾個月，一部分家庭在按揭貸款的定期還貸付息方面可能會面對一些困難，央行和金融監管部門也應及時介入紓困。但要真正拉動經濟，推動我國城市住房的有效供給和需求，我們認為以下幾點值得考慮：

一是城市的住宅、商業和公共建設用地的供給應該和就業、戶籍人口或者參加社保人數等指標緊密掛鉤。考慮到城市的規模效應，掛鉤的公式可適當向大城市傾斜。因為從客觀趨勢上我國人口在進一步向大城市集中，這樣的政策能夠保證大城市的住宅和其他城市用地跟得上人口遷移的需求，符合我國城市化的方向。這個政策也能促進城市之間在爭奪人口和土地資源方面的有序競爭。未來我國的城市住宅需求的區域分化必然加大，哪里有穩定的工作機會，哪里就有更多的住房需求，而非像過去那樣全國遍地開花。

二是在自愿的基礎之上，推進農村土地制度改革，尤其是宅基地改革。賦予農民在宅基地方面的高度自主權，農民工若在城市落戶，可以仍保留在農村的宅基地產權，但也有一定的權利處置自己在家鄉的宅基地，尤其是用宅基地復耕，并向所落戶城市轉讓因為復耕而獲得的用地指標。這種做法可以大幅提升宅基地的價值，給符合在城市落戶標準的農民工在落戶時提供一份原始的財產。同時在不減少全國耕地的前提下，為城市擴張提供土地。宅基地指標的交易最好能做到全國范圍，這樣有助于資源在全國范圍內合理配置。

有關這個問題，我們認為習總書記在去年12月份《求是》上的文章也有精辟的論述。習總書記在文中指出“要完善土地、戶籍、轉移支付等配套政策，提高城市群承載能力，促進遷移人口穩定落戶”；“全面放寬城市落戶條件，完善配套政策，打破阻礙勞動力流動的不合理壁壘，促進人力資源優化配置”；“發揮比較優勢。經濟發展條件好的地區要承載更多產業和人口，發揮價值創造作用”。在土地方面，要“改革土地管理制度。要加快改革土地管理制度，建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜。在國土空間規劃、農村土地確權頒證基本完成的前提下，城鄉建設用地供應指標使用應更多由省級政府統籌負責。要使優勢地區有更大發展空間。”我們認為這些政策若能得到真正推行，房地產行業有著很大發展的空間，中國整體資本回報率能得以提升，金融風險能得到控制，潛在經濟增速能減緩下行趨勢，維持較高增長水平。最近國務院試點將永久基本農田轉為建設用地和土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準，應該是朝此方向又邁進了一步。

三是除了土地指標之外，中央政府的轉移支付也應該適度向戶籍人口數量增加較多較快的城市傾斜，以此來鼓勵城市開放戶籍，尤其是向沒有受過高等教育的農民工家庭開放戶籍。這些轉移支付可進而用來補貼落戶農民工的住房購置。2015年開始央行通過抵押補充貸款（PSL）向各地方政府（主要是三四線）發放了總額達3.6萬億的貨幣化棚改貸款。這部分資金如今年突然斷供，勢必影響很多三四線地方政府的實際財政收入和當地的房地產發展。政府如果將PSL轉型為根據城市實際建成區戶籍人口、個人所得稅或社保繳納人口的增加來發放的轉移支付，則能夠用中央政府資金來撬動戶籍制度改革、城市基建發展和房地產投資。這個過程中，為避免區域差距和民眾貧富差距擴大，中央政府除了直接補貼鼓勵較大城市吸納沒有受過高等教育的農民工之外，還可設立專項基金來鼓勵興辦更多農民工子弟學校。在我們看來，避免出現大量留守兒童，讓農民工子弟跟隨父母居住，在父母就業地上學是最有效的扶貧政策之一。

四是在住房購置政策上，適度向落戶農民工和新畢業大學生傾斜。監管機構可為特定人群降低首付比例，降低各類相關稅費，鼓勵銀行給予特別貸款額度，政府可以階段性貼息。鼓勵此類人群購置二手住房，給予在相關稅費政策上較大的優惠。

五是在增加大中城市住宅用地供應的前提下，可考慮逐步分階段放松這些城市的商品房限價，讓市場來調節供需。控制房價的最終有效辦法是增加供給而非直接抑制限價。限購政策也可逐步小幅放松，尤其是設計相關政策鼓勵現有城市居民向農民工和新畢業大學生出售二手房。政府在按揭貸款方面可保持較緊的政策，從而防止房地產泡沫，防止信貸資源過度流向房產交易。

為農民工直接大規模興建安居房是否可行？

有關有人呼吁“二次房改”，每年興建1000萬套安居房，我們擔心初衷雖好，但可能低估我國經濟社會發展的復雜程度，最后是新瓶裝舊酒，脫離設計者的初衷，雖然短期能夠拉動投資需求，但可能會造成較為嚴重的資源低效配置。

首先，安居房是有區域屬性的，必須考慮在哪里建安居房。1000萬套安居房的指標如何下達？以中國之大，指標必然是按照行政規劃層層下達，每一層指標的劃分，就有可能加大一次實際農民工需求和政府供應之間的錯配。一旦到了地方，指標的劃分基礎就變成了各地在獲取撥款的利益和配套建設的成本之間的考量。假定撥款完全與建設面積掛鉤，最后安居房的建設必然是偏向于配套成本低廉的地方。這樣，一個省內，安居房建設指標可能傾向于較小城市，在較小的城市，可能傾向于郊遠的區域。從省到縣，經過三級扭曲后，最后安居房的位置必然和現實的想象之間存在巨大的落差。有關安居房的城市基礎配套設施可能遠遠落后于當地平均水平。

第二，安居房如何分配？產權如何？是賣還是租？如果安居房有完整的產權，即使安居房只能在農民工之間交易，則地點較好的安居房必然是眾目睽睽爭奪的目標，中間必然產生大量的尋租行為，但位置差的安居房可能無人問津。舉例說來，如果政府在上海某核心城區搞了一個樣板的農民工安居房，哪些農民工有資格來獲得這個安居房，以什么樣的價格？需要放棄老家宅基地嗎？一定需要農村戶籍嗎？如果老家那邊已經縣改區，宅基地已經被征收，戶籍已經改為城市戶籍的農民工有資格分配安居房嗎？

第三，中國經濟還在發展，農民工是流動的，如果費九牛二虎之力爭取到了安居房，但因為工廠搬遷失業了怎么辦？農民工換了一個地方就業，如何交易安居房？不同性質的農民工的流動性差異很大。建筑工人是跟著建筑公司的項目高度流動的，建筑農民工可以分配安居房嗎？過去十來年，隨著我國產業的變遷。農民工數量的區域分布發生了巨大的變化，未來十余年，這個變化可能更大。

總之，在經歷了大規模的貨幣化棚改和保障房工程之后，我們應該考慮如何充分利用市場化的手段來推進我國城市化和進一步的住房制度改革。我們認為這中間農村宅基地的改革和以中心城市為主導的城市化戰略已經成為進一步市場化改革的關鍵。

有人擔心宅基地改革（進一步來講農戶耕地改革）會導致大規模的耕地兼并從而導致社會的不穩定，并以歷史上的教訓警示大家。我覺得我們固然要對過于集中的土地所有權保持警惕，但世界已經發生了天翻地覆的變化，不能刻舟求劍。古代農耕社會農業占絕對主導地位，土地幾乎就是生產資料的全部。今天的中國已經是工業大國，農業只占GDP的7%，而且比重還在不斷下降。今天的中國石油供應被三家公司高度壟斷，我們還擔心一定程度的耕地集中嗎？又有人警告一旦農民移居城市后失去土地，若遇到經濟危機失業，就會失去生活保障。我覺得這是沒有道理的。首先，現有體制下，新一代的農民工已經大都無任何農業經驗。指望他們在經濟危機時回鄉并快速掌握農業技術是不切實際的。第二，我國的社保體系，尤其是城市社保體系畢竟在過去十年間取得了長足的進步。如果政策的設計是讓一部分較為富裕或具備較高收入能力的農民工以宅基地復耕為條件，從政府獲取一定的補償支付，加上他們自己的積蓄購房來獲得城市戶籍，那么我們又何必擔心這些真正進城農民工的社保呢？實際上，現在最大的社會風險就是那些既缺乏農業耕種經驗又沒有城市戶籍的新一代農民工。解決他們社保問題的出路恰恰在于用他們的土地權利來置換城市戶籍和個人財富尤其是城市房產。我們堅信成功的農村土改必將釋放巨大的潛能以保障中國經濟較高的經濟增長水平并促進社會和諧。